确立和强化竞争政策基础性地位需要法治保障

摘要:北京时间20191009关于【确立和强化竞争政策基础性地位需要法治保障】的具体情况和说明,让www.gzmyyl.cn新闻频道的以图文形式为您慢慢道来。

孙晋

竞争是市场经济的本质特征。竞争政策是保护和促进市场公平竞争的政策、法律和监管机制的总和。竞争政策是市场机制正常发挥作用的根本保障,是市场决定资源配置的制度需求,也是更好发挥政府作用的一项基本政策。确立竞争政策基础性地位,就是确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位甚至优先地位,用竞争政策来统领和协调其他各项经济政策及法律法规。2015年10月15日,《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》首次提出要“逐步确立竞争政策的基础性地位”;2016年,中央全面深化改革领导小组第二十三次会议正式提出要“确立竞争政策的基础性地位”;同年6月国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,作为确立竞争政策基础性地位的重要制度工具;2018年12月召开的中央经济工作会议,进一步提出要“强化竞争政策的基础性地位”。确立和强化竞争政策的基础性地位,既是我国社会主义市场经济体制改革不断深化的内在要求,也是顺利实现经济发展模式由粗放型高速增长向高质量发展转换的必然选择。

然而,竞争政策和竞争政策基础性地位不会随着人们的呼吁和市场的发展就能自动确立和强化,不能脱离法律与法治孤立地谈,缺失法治保障,竞争政策基础性地位的确立和实施只能停留在美好的愿景这个空谈层面,没有实际意义。实际上,法治与竞争政策和竞争政策基础性地位及其适用具有高度耦合性,主要表现在:政策也是制度的组成部分,与法治精神相符的政策实施的效果必然有利于法治,公平竞争审查制度和反垄断法同属于竞争政策;只有在法治基础上对政府干预经济权力的必要且合理限制和对公平竞争权利的有效保障,竞争政策基础和优先地位的实现才不会陷入正当性缺失的困境和“空中楼阁”的窘境;尤其是在十八届三中全会提出全面深化改革和四中全会决定全面依法治国的时代背景下,探究竞争政策基础性地位和优先适用的法治基础和法治保障更是时代需求与题中应有之义。

现实当中,对我国确立和强化竞争政策基础性地位形成巨大挑战的,是政府不当干预和过度干预造成的行政性垄断,具体表现为地方保护、区域封锁、行业壁垒、企业垄断、违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争,这些现象仍然较为普遍存在,危害很大。

确立和强化竞争政策的基础性地位,必须规范政府行为。经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此,必须理顺政府与市场的关系,有效约束政府行为,明确政府权力边界,切实转变政府职能,大幅减少政府对市场的直接干预和对资源的直接配置,维护各类市场主体在市场准入和退出、参与市场竞争、平等使用生产要素等方面的权利,保障市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。

确立和强化竞争政策的基础性地位,必须打破部门封锁和地方保护。部门封锁和地方保护分割国内统一市场,阻隔生产要素自由流动,市场主体公平竞争无法展开,资源配置效率低下。因此,必须着力打破地区封锁和行业垄断,清除市场壁垒,放开石油、天然气、电力、铁路、民航、电信等行业的准入限制,加大金融、教育、文化、医疗等服务业领域可竞争环节和领域的开放,进一步推进国企国资改革,加快推进混合所有制改革,除极少数必须做强做优做大的国有企业,竞争性国有企业应该从可竞争性领域逐步退出,建立要素自由流动交换的现代市场体系,让各类市场主体百舸争流、公平竞争。

规范政府行为和打破部门封锁地方保护,需要竞争政策的有效实施。我国的竞争政策,当前主要包括钢性法和软法。钢性法即硬法,是指宪法、竞争法尤其是反垄断法,软法包括党中央国务院规范性文件尤其是公平竞争审查制度。只有“软硬兼施”和“双管齐下”,才能确保竞争政策得到有效推行,才能确立竞争政策基础性地位。要真正确立和切实强化竞争政策基础性地位,在全面依法治国的时代背景下,需要从法治上为竞争政策的有效实施提供坚实的制度保障。

宪法为竞争政策提供了最高的法律保障。宪法是最高级别的法律,竞争政策的基础地位与优先适用离不开寻找宪法上的依归与解释。首先,宪法对于竞争权利、自由竞争有关的基本权利条款与竞争政策联系紧密,直接为竞争政策提供了宪法依据与实现空间。宪法第15条规定“国家实行社会主义市场经济”,而只有在市场经济条件下才有竞争存在的空间和价值,因此,“实行社会主义市场经济”是我国的最高竞争政策。

反垄断法为竞争政策提供了最全面的法律保障。我国反垄断法专门在第五章系统规定了对政府不当干预过度干预妨碍、排除市场竞争的行政性垄断行为的法律规制。反垄断法的最直接、最基本的功能,就是借助法律“刚性”的权威,达到贯彻落实竞争政策、实现国家竞争政策的目的,执法是最好的普法,反垄断法的实施对于竞争政策基础地位之确立和优先适用之实现的重要性不言而喻。法律通过确定公平竞争基本原则与目标、竞争领域、竞争参与者、垄断与限制竞争行为类型、保护及救济程序、法律责任等方式集中体现国家竞争政策,尤其在我国竞争政策尚未全面落实、竞争文化比较薄弱的当下,需要以优化、突出反垄断法的执法、司法、私人实施为抓手,配合多方面的竞争政策倡导与竞争推进,以最终实现竞争政策基础性地位的确立和强化。

公平竞争审查制度为竞争政策提供了最直接的制度保障。2016年国务院发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,文件明确要求,各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织即政策制定机关,制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,应当进行公平竞争审查。文件还要求,行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规,起草部门应当在起草过程中进行公平竞争审查;未进行自我审查的,不得提交审议。公平竞争审查制度当前正在全国稳步积极推进,在全面深化改革和全面依法治国进程中作为国家顶层设计和重要的竞争政策战略性制度安排,发挥越来越关键的作用。我国在反行政性垄断11年的执法经验基础上,借着国家机构改革新组建市场监管总局的东风,新时代针对确立和强化竞争政策基础性地位的新目标和新情况,非常有必要用制度的形式把新经验固定下来。公平竞争审查制度应该与时俱进继续发展与加强,通过反垄断法即将修订的契机,促成公平竞争审查制度和反垄断法的衔接与协调,及时把该制度上升为法律,有利于形成制度合力,实现1+1>2的效果,在确立和强化竞争政策基础性地位方面必将发挥更大更直接的作用。

(作者系武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任、法学院教授)


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